Позиційний лист
щодо
особливостей процесу підготовки та реалізації енергоефективних проектів
Представлено за участі: iC consulenten, Асоціації Енергоефективних міст України, Команди підтримки Демонстраційних проектів програми “Угода мерів”
Вступ
Підвищення енергоефективності національної економіки є одним з стратегічних пріоритетів України. За останні чотири роки українською владою за підтримки міжнародної спільноти вжито низку важливих кроків щодо реформування енергетичного сектору. Зокрема, на законодавчому рівні створюються рамкові умови для:
стимулювання ефективного використання енергоресурсів шляхом імплементації європейського законодавства та міжнародних стандартів;
залучення значних інвестиційних ресурсів в енергоефективні проекти від міжнародних фінансових та донорських організацій (далі також – МФО), а також окремих країн.
Водночас практична реалізація проектних ініціатив в сфері енергоефективності здійснюється повільними темпами, що не відповідає стратегічним інтересам держави щодо досягнення у стислі терміни суттєвого скорочення споживання енергоресурсів, зменшення енергетичної залежності, а також розвитку національної економіки на засадах інноваційності та ресурсоефективності.
З огляду на поглиблення економічного співробітництва України з провідними країнами світу та прогнозоване збільшення обсягу інвестицій, питання ефективного використання зовнішніх інвестиційних ресурсів та досягнення очікуваних результатів в мінімальні терміни набуває особливої важливості.
Цей документ містить бачення експертної спільноти щодо деяких факторів, які негативно впливають на тривалість проектного процесу, а також пропозиції щодо їх усунення з метою створення більш сприятливих умов для збільшення інвестицій в енергоефективну модернізацію української економіки.
Сучасний стан проектного процесу в сфері енергоефективності
Сьогодні тривалість проектного процесу від концепції до реалізації (завершення будівництва) може сягати 6 і більше років. З них, підготовка проектів до етапу будівництва може займати в середньому 2-3 роки навіть для невеликих та не складних об’єктів.
Такі терміни проектного процесу, є необґрунтовано довгим та цілком неприйнятними для країни з потребою модернізації понад 90% будівель, особливо у випадках, коли проекти впроваджуються із залученням коштів МФО. Основними причинами надмірно тривалого проектного процесу є численні процедури погодження та прийняття необхідних рішень, а також проходження експертиз та отримання дозволів. Загалом, проблеми виникають на кожному етапі підготовки та впровадження проектів і потребують системного вирішення.
Показовим прикладом несприятливої ситуації, що склалася в сфері реалізації енергоефективних проектів, є низька очікувана в 2018 році вибірка залучених в 2014-2015 роках під державні гарантії від МФО кредитних коштів на суму понад 870 млн. євро:
проект Міжнародного банку реконструкції та розвитку “Підвищення енергоефективності в секторі централізованого теплопостачання України” – 272 млн. доларів США, з 2014 р. – вибірка 9,15%;
проект Європейського Інвестиційного банку “Надзвичайна кредитна програма для відновлення України” – 200 млн. євро, з 2014 р. – вибірка 16,94%;
проект Європейського Інвестиційного банку “Програма розвитку муніципальної інфраструктури України” – 400 млн. євро, з 2015 р. – вибірка 1,8% (на даний момент по факту – 0).
Поряд з цим, вибірка Україною грантових коштів Фонду Е5Р в сумі 112 млн. євро, створеного в 2009 році для стимулювання притоку інвестицій в реалізацію муніципальних проектів підвищення енергоефективності та охорони навколишнього середовища, за 10 років становить лише 12%.
Типовий цикл енергоефективного проекту в Україні наведений на малюнку нижче.
З огляду на складність та тривалість процедур прийняття рішень щодо впровадження проектів за кредитні кошти, що залучаються під державні гарантії, деякі провідні МФО (НЕФКО, ЄБРР) в останні три роки почали більш активно використовувати механізм кредитування під муніципальні гарантії. Це дозволило певною мірою скоротити загальний термін проектного процесу, але існуючі процедурні та регуляторні бар’єри все ж не дозволяють скоротити його. На думку експертів, оптимальний термін проектного циклу не повинен перевищувати 18 місяців.
Скорочення термінів проектного процесу шляхом усунення організаційних, процедурних, регулярних та технічних бар’єрів має стати пріоритетним завданням української влади щодо забезпечення стратегічних цілей в сфері енергоефективності, а також покращення інвестиційного клімату.
Уряд має реально оцінити та розуміти скільки коштує державі формалізм та неповороткість чиновників й, як наслідок, тривалість процедур прийняття рішень щодо впровадження інвестиційних проектів. Україна наразі виглядає просто неспроможною забезпечити виконання ініційованих проектів та якісно впроваджених енергоефективних заходів.
Ключове питання: як вдосконалити роботу державного апарату, щоб необхідні рішення в рамках організації та впровадження енергоефективних проектів приймалися в максимально стислі терміни.
Очікування інвесторів: усунення на національному рівні процедурних бар’єрів для створення більш сприятливих рамкових умов щодо залучення інвестицій в енергоефективні проекти
Скоротити терміни прийняття рішень щодо залучення інвестицій від МФО.
Сьогодні процес прийняття рішень з приводу залучення інвестицій від МФО на рівні Кабінету Міністрів України триває протягом до 1 року, а на рівні Верховної Ради України – до 3 років.
Визначити центральний орган державної влади та надати йому необхідні повноваження для здійснення координації проектів, які впроваджуються із залученням фінансових ресурсів МФО. Під координацією мається на увазі системна робота над проектами, що впроваджуються за участі МФО шляхом усунення формальних та процедурних бар’єрів та внесення пропозицій щодо їх системного скорочення.
Впровадження інвестиційних проектів (навіть невеликих) вимагає вирішення значного комплексу організаційних та практичних питань, які знаходяться в компетенції різних центральних органів державної влади (Мінфін, Мінекономіки, Мінрегіон, Мінекології, НКРЕКП, ДФС, АМКУ тощо), внаслідок чого МФО витрачають багато часу на комунікацію з представниками кожного окремого органу влади для вирішення необхідних питань. З огляду на це, було б доцільніше більш вирішувати питання з одним органом державної влади (за принципом єдиного вікна), який має повноваження координувати впровадження проектів з іншими органами державної влади, а також отримувати від нього, в разі необхідності, організаційну підтримку. Якщо питання, що виникають мають системний характер, вони мають вирішуватися за рахунок внесення змін до процедур та законодавчий актів.
Вважаємо за доцільне формування окремої робочої міжміністерської групи при КМУ, яка могла б у співпраці з Секретаріатом КМУ та BRDO (Офіс ефективного регулювання) напрацювати пропозиції змін до законодавчих, регуляторних та нормативних актів для скорочення процедур запуску проектів;
Скоротити терміни реєстрації проектів міжнародної технічної допомоги.
На сьогодні процедура реєстрації проектів міжнародної технічної допомоги необґрунтовано забюрократизована та може тривати місяцями. До відома, в Грузії аналогічна процедура займає всього 1 годину.
Запровадити персональну відповідальність керівників державних, контролюючих та правоохоронних органів за прийняття необґрунтованих рішень або бездіяльність, внаслідок яких впровадження проектів не може розпочатися або призупиняється.
Процедури НКРЕКП щодо включення інвестиційної складової в тарифи на комунальні послуги надмірно забюрократизовані та тривалі.
Розгляд скарг АМКУ, як правило, затягує тендери на невизначений термін. Мають місце численні приклади відміни АМКУ за формальними ознаками закупівель робіт, обладнання та матеріалів під час впровадження проектів, внаслідок чого терміни впровадження таких проектів виходять за економічно обґрунтовані рамки. Це призводить до завдання збитків ініціаторам проектів та виконавцям робіт, у т.ч. через недосягнення очікуваного ефекту у визначені терміни, втрату актуальності кошторисної документації, тощо.
Рішення щодо початку будівельних робіт або прийняття об’єктів в експлуатацію в багатьох випадках приймаються органами ДАБІ із зволіканням за формальними підставами.
Викликають питання обґрунтованість підстав для проведення правоохоронними органами численних перевірок замовників та підрядників робіт, що виконуються в рамках проектів.
Встановити відповідальність посадових осіб за порушення строків проведення експертизи проектної документації.
Визначений законодавством 30-денний строк проведення експертизи проектів (для об’єктів СС2 та СС3) по факту затягується до 4-5 місяців.
Встановити категорії підстав, за якими державні органи влади відмовляють за формальними ознаками ініціаторам проектів у задоволенні звернень, та визначити скорочені терміни розгляду таких повторних звернень після усунення недоліків.
Строки розгляду звернень ініціаторів проектів визначаються відповідними нормативними актами та становлять, як правило, в межах 30 днів. При цьому мають місце численні приклади відмови ініціаторам звернення у вирішенні порушених питань на підставі формальних ознак. На практиці повторні звернення ініціаторів по суті питань після усунення незначних формальних недоліків також розглядаються державними органами в максимально дозволені строки. У разі скорочення основного терміну, та значного скорочення термінів повторного розгляду можна значно скоротити цикл підготовки проектів. Зрозуміло, що категорія відмови на підстави потенційної загрози життю та здоров’ю людей не може розглядатися в короткі строки і потребує окремого підходу.
Розширити податкові та митні стимули на проекти, які впроваджуються із залученням коштів МФО.
Сьогодні податкові та митні преференції (звільнення від оподаткування від податку на додану вартість із ввезення на митну територію України устаткування, обладнання та матеріалів для виробництва альтернативних видів палива або для виробництва енергії з відновлюваних джерел енергії, а також виробництва енергозберігаючого обладнання і матеріалів) застосовуються тільки щодо енергозберігаючих матеріалів, обладнання, устаткування та комплектувальних виробів в рамках проектів демонстрації японських технологій.
Спростити процедуру запровадження податкових пільг до виконавців енергоефективних проектів, які виконуються із залученням коштів МФО.
Процедура звільнення підрядників проектів від ПДВ надзвичайно забюрократизована, вимагає подання пакету документів в обсязі від 300 до 500 сторінок, а тривалість прийняття рішення займає 3-6 місяців. Це значно ускладнює процедуру використання грантових коштів, особливо таких фондів, як Е5Р.
Вдосконалити процедури публічних закупівель, які здійснюються в рамках проектів із залученням коштів МФО.
Через недосконалість чинних процедур публічних закупівель із застосуванням системи електронних торгів ProZorro МФО вимушені вимагати від ініціаторів проектів проводити тендери відповідно до встановлених міжнародних процедур. Зокрема, основний критерій оцінки торгів в системі ProZorro – «мінімальна ціна тендерної пропозиції», не є прийнятним для проектів, які мають на меті досягнення енергетичної ефективності і забезпечення якості реалізації проектів.
Ще один із бар’єрів на етапі закупівель – свідоме заниження ціни підрядниками з майбутніми маніпуляціями.
Усунути процедурні перешкоди щодо реєстрації в максимально стилі терміни договорів з підрядними організаціями в органах Державного казначейства, а також відкриття та використання мультивалютних рахунків.
Представники МФО в процесі реалізації проектів систематично стикаються з проблемами реєстрації господарчих договорів з підрядними організаціями в органах Державного казначейства, а також відкриття та використання мультивалютних рахунків.
Вжити додаткових заходів щодо підвищення рівня проектного менеджменту в муніципалітетах.
Підвищення кваліфікації співробітників органів місцевого самоврядування та впровадження механізмів їх мотивації має забезпечити покращення якості підготовки проектних заявок та рівня управління реалізацією проектами. Відсутність системного енергоменеджменту в більшості міст значно ускладнює як формування проектних заявок, так і їх реалізацію.
Опрацювати механізм відповідальності органів місцевого самоврядування, які отримують технічну і грантову допомогу на розробку проектної документації, в разі наступного відмовлення від впровадження проектів.
На сьогодні є неодиничні випадки, коли переважно під впливом політичних чинників раніше прийняті рішення про співробітництво з МФО відхиляються.
Вирішення вищезазначених питань позитивно сприятиме на пришвидшення кількості впровадження енергоефективних проектів. Також, Україна матиме змогу довести міжнародним партнерам свою спроможність якісно використовувати їх підтримку та фінансові ресурси. Саме якість реалізованих енергоефективних заходів залишається дуже важливим аспектом успіху України на шляху до енергоефективності.
Нижче також наведено низку факторів, що безпосередньо не впливають на цикл підготовки проектів, але мають важливе значення на етапі їх реалізації та потребують стратегічної уваги:
низька якість енергетичних аудитів та проектної документації;
недостатня прозорість процедур погодження та експертизи проектів;
необхідність прискорення імплементації європейського законодавства та стандартів, особливо в частині використання будівлях сучасних систем освітлення та вентиляції;
відсутність в українському законодавстві правил поведінки і утилізації азбесту і азбестовмісних матеріалів, що загрожує зупинкою фінансування проектів модернізації будівель міжнародними фінансовими організаціями;
проблеми тендерних процедур, пов’язані також з нестачею будівельних компаній, здатних відповідати вимогам міжнародних проектів;
вдосконалення процедур технічного нагляду за виконанням будівельних робіт;
впровадження механізмів мотивації співробітників органів місцевого самоврядування.
Нагадаємо, що 11 червня 2018 року Європейсько-українське енергетичне агентство провело Енергетичний день у форматі політичного ділогу на тему: «Енергоефективність від ідеї до реалізації: як подолати часовий розрив?». Переглянути матеріали заходу можна за наступними посиланнями:
1. Фактична програма заходу з ключовими спікерами. Завантажити
2. Презентації: Юлії Шевчук (НЕФКО), Олени Рибак (iC consulenten)
3. Прес-реліз Енергетичного дня: Прес-реліз
4. Відео репортаж спікерів та гостей заходу
